Ana Isabel Terreno, Licenciada en Pedagogía. Profesora Asociada
en el Depto. de Ciencias de la Educación de la UNRC. Agencia postal
3 -5800- Río Cuarto. Pcia. de Córdoba. República Argentina.
E-mail aterreno@hum.unrc.edu.ar.
Graciela Amalia Domínguez, Profesora en Ciencias de la Educación.
Jefe de Trabajos Prácticos del Depto. de Ciencias de la Educación
de la UNRC. E-mail gdomínguez@hum.unrc.edu.ar.
“Es una ciudad hecha sólo de excepciones, exclusiones, contradicciones,
incongruencias, contrasentido.
Pero no puedo llevar mi operación más allá de
ciertos límites: obtendría ciudades demasiado verosímiles
para ser verdaderas”.
Ítalo Calvino “Las ciudades invisibles”.
La descentralización de los sistemas educativos excede notablemente
el campo de la mera organización y administración educativa
y es un tema recurrentemente trabajado y polémico, presente hoy
en la agenda educativa de la mayoría de los países del mundo
.
La comprensión de los procesos inherentes a las políticas
descentralizadoras requiere además de que se los estudie desde un
punto de vista técnico, que se los vincule estrechamente con los
contextos históricos y políticos en donde se enmarcan. Por
tal razón para analizar la experiencia de descentralización
educativa en Argentina resultaría útil considerar la crisis
del Estado de Bienestar, las tradiciones históricas, la recomposición
de las políticas sociales y, en especial, la discusión sobre
el papel del Estado en relación a la educación, como así
también, las relaciones entre Estado e Iglesia Católica1.
Este artículo se circunscribirá a señalar algunas
notas relacionadas con la conceptualización y los posibles riesgos
y ventajas de los procesos descentralizadores. Aún reconociendo
que la tensión entre centralización y descentralización
educativa es en nuestro país de lejana data, aquí se intentará
mostrar la posición claramente favorable hacia uno de los polos
de esta tensión, adoptada por sectores muy heterogéneos que
participaron en el Congreso Pedagógico de 1984. También se
tratará esta problemática en el marco de lo estipulado en
la Ley Federal de Educación, para finalizar con algunas consideraciones
críticas vinculadas a la implementación de los procesos de
descentralización educativa.
I. DESDE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Puelles Benítez (1993) sostiene que una organización
está centralizada cuando el poder de decisión se concentra
en la cúspide, adoptando una estructura piramidal, de arriba hacia
abajo, donde los diversos escalones que la constituyen son instancias estrictamente
operativas. Mientras que en una estructura descentralizada, se asiste a
una delegación de autoridad, es decir, el poder de decisión
es compartido por varios niveles de la organización; hay distribución
territorial del poder entre el Estado Nacional y otros entes intermedios
(estados federados, regiones, provincias, departamentos, comunidades autónomas,
etc.). No obstante, algunas concepciones limitan el concepto, al asociar
la descentralización a la autonomía local, en donde hay una
cesión de poderes a las llamadas comunidades territoriales básicas
(comunas o municipios). En este último caso el término refiere
sólo a la experiencias de municipalización.
La centralización-descentralización no es una problemática
que pueda absolutizarse, sino que admite en la teoría y en la práctica
diversos grados de concresión, desde la existencia de sistemas fuertemente
centralizados pero con tendencias centrífugas, hasta la máxima
autonomía local compatible con la unidad nacional. En este sentido,
el análisis de las experiencias de múltiples países
indican que no es posible hablar de modelos puros, en tanto que existen
diversos grados y pluralidad de modalidades de ensayos descentralizadores
al mismo tiempo que no existe uniformidad dentro de las organizaciones
predominantemente centralizadas (Mcginn, 1987). De este modo, el concepto
engloba reformas educativas con características diversas: desconcentración,
transferencia, provincialización, municipalización, privatización,
etc. Es precisamente, a partir del análisis de la naturaleza y alcance
de los casos nacionales, en que el concepto transforma su significación
y sentido y desde esta perspectiva, resulta la necesidad de revisarlo.
Al considerar que “el problema general de la descentralización
del sistema educativo nacional se estructura alrededor de la concentración
y distribución del poder, en términos espaciales y sociales”
(Tenti Fanfani, 1993:142), el avance hacia auténticos procesos de
descentralización debería ir acompañado de una simultánea
descentralización de recursos, competencias y capacidades técnicas.
“En otras palabras, se trata de encontrar las claves para contruir un sistema
que no sea ni una serie de partes sin un todo ni un todo homogéneo,
totalitario y sin partes” (Tenti Fanfani, 1993:117).
Pareciera haber cierto consenso entre los especialistas, desde el punto
de vista del proceso de adopción de decisiones, sobre la existencia
de ciertos ámbitos que actuarían como claves fundamentales
para identificar el tipo dominante de estructura organizativa prevaleciente
en un país: determinar la estructura básica del sistema educativo
(niveles, duración de la escolaridad obligatoria, requisitos de
acceso de un nivel educativo a otro); establecer las condiciones para obtener
títulos académicos; expedir títulos; supervisar y
financiar el sistema educativo.
Desde el punto de vista político, la descentralización
contribuiría a afianzar el sistema democrático al acercar
la toma de decisiones a órganos de gobierno y control locales elegidos
democráticamente, contribuyendo a una mayor participación
de los actores más estrechamente involucrados en la gestión
y supervisión de la educación. Sin embargo, la experiencia
de países que han implementado estrategias descentralizadoras parece
advertir, que la asociación entre descentralización y participación
no es automática sino que son dos procesos “que exigen ser trabajados
simultáneamente para que el efecto democratizador pueda tener lugar”
(Sánchez Martínez, 1992:145).
También tendería a incrementar la eficiencia administrativa
al descongestionar funciones del nivel central, que reservaría competencias
sobre asuntos claves de alta conducción, transfiriéndose
a las instancias inferiores atribuciones más directamente relacionadas
con la organización y funcionamiento de los centros escolares, lo
cual facilitaría la comunicación, la agilización de
los trámites y dar respuestas pertinentes a los problemas concretos
del medio. Sin embargo, continúa Sánchez Martínez
(1992), los resultados de evaluaciones de estos procesos no parecen aportar
evidencias tan taxativas al respecto. En los hechos surge una multiplicación
costosa y conflictiva de servicios administrativos, proliferación
de controles y dispar capacidad de gestión entre las regiones.
La heterogeneidad y diferenciación son rasgos más propios
de estructuras organizativas descentralizadas que tienen implicancias en
materia curricular, es decir, en los contenidos y en las prácticas
pedagógicas. En este sentido es que Novick de Senén González
(1987) considera como relevante la contribución de la descentralización
educativa para preservar la cultura, los valores y las tradiciones de la
comunidad regional y local. Al respecto se ha señalado que en los
planes de estudio y en los programas de enseñanza de países
con tradición descentralizada lo local ocupa un espacio mayor que
en los de tradición centralista (Sánchez Martínez,
1992:144).
Uno de los posibles riesgos que conllevan las políticas descentralizadoras,
que podrían explicar el fenómeno tan extendido de la centralización,
argumentados por los autores clásicos, es que pueden “exacerbar
el sentimiento particularista en detrimento de la conciencia nacional y
en perjuicio de los intereses generales (ello explica, entre otras cosas,
la necesidad de un minimum de uniformidad en los Estados, conseguido gracias
a una organización centralizada que vela por los intereses comunes
a toda la nación)” (Puelles Benítez, 1993:15).
El peligro de la atomización del sistema educativo nacional,
constituído por un mosaico de administraciones educativas inconexas,
atenta contra el principio de la igualdad de oportunidades educacionales.
Este posible efecto segmentador podría contribuir a profundizar
las desigualdades educativas entre regiones e instituciones escolares.
Es en este sentido, que se deberían generar condiciones tendientes
a compensar los desequilibrios.
II. ¿APARENTES PARADOJAS?
a) Desde el Congreso Pedagógico
La Comisión de Gobierno y Financiamiento de la Educación,
en un dictamen de consenso unánime, plantea que las funciones del
Estado Nacional y los Estados Provinciales respecto a educación
están ya establecidas en las Constituciones respectivas y que las
leyes que las reglamentan deben coordinarse para asegurar la coherencia
del sistema (Ministerio de Educación y Justicia de la Nación,
1988:222 y subs.).
Además que la futura Ley de Educación tendrá que
asegurar la “progresiva provincialización y municipalización
de la gestión educativa”. Dicha gestión requiere, para ello,
“la imprescindible y necesaria transferencia de los recursos pertinentes
del Estado Nacional”, que deberá aumentar los índices de
coparticipación de los impuestos nacionales en las provincias de
menores recursos propios.
También se deberá garantizar una “amplia libertad operativa
de las diversas regiones”. Para ello deberán definirse las competencias
entre Nación, Provincias y Municipos, para resolver la problemática
de la demanda educativa, mediante un proceso de regionalización,
desconcentración y descentralización. Se insiste que para
garantizar el proceso de descentralización es necesario que la transferencia
de los establecimientos nacionales a las provincias se haga conjuntamente
con los recursos respectivos.
El Punto 1 de este Dictamen finaliza sosteniendo que tanto la “regionalización,
la provincialización, el federalismo, presupone que los Estados
Provinciales no deben delegar funciones que puedan cumplir”. Plantean así
“provincializar la enseñanza superior con el presupuesto de la Nación”.
En los Dictámenes de acuerdo mayoritario y de disenso, el tema
principal que separa es el referido a la gratuidad de la enseñanza.
Pero ambos establecen que le compete al Estado Nacional fijar “las pautas
y contenidos mínimos” en todos los niveles, controlar y supervisar,
como así también, desarrollar acciones de asistencialidad
para “atender situaciones derivadas de la realidad socio-económica”.
¿Porqué razón corrientes diversas o contrapuestas
de opinión, acuerdan por unanimidad la “progresiva provincialización
y municipalización de la gestión educativa”?. Una respuesta
taxativa no parece posible, sin embargo, resulta pertinente considerar
entre otros aspectos los siguientes. En primer lugar, la relación
entre federalismo y descentralización educativa. Este principio
fue reinvidicado desde el siglo pasado por disímiles y vastos grupos
de opinión, sin embargo el centralismo como característica
constitutiva, presente desde la conformación del sistema educativo
nacional, puede explicarse por el interés de los sectores dominantes
de homogeneizar la población para legitimar un nuevo orden social
(Tenti Fanfani, 1993). Además, el federalismo educativo fue el argumento
principal utilizado para implementar el traspaso de los establecimientos
educativos. En segundo lugar, la Iglesia sostuvo que lo que un ente menor
puede hacer satisfactoriamente no tiene porqué asumirlo o absorverlo
el ente político mayor. En tercer lugar, en los diferentes dictámenes
de la Comisión Nº 7, se menciona la estrategia descentralizadora
como una vía para democratizar los procesos de decisión.
De allí, la nuclearización como una instancia integradora
local. Se esperaba también que las nuevas asignaciones de responsabilidades
y de funciones serían acompañadas de los recursos necesarios
para poder cumplirlas.
b) Los Ámbitos de la Descentralización en la Ley Federal
de Educación
El llamado proceso de descentralización federal del sistema
educativo argentino consistió básicamente en una transferencia
de servicios, iniciado con las escuelas del nivel primario a comienzos
de la segunda mitad del siglo XX y concretado sin definir los marcos legales
que regularan las nuevas condiciones. La ley nacional 24.195/93 propone
los procedimientos y mecanismos que debieran haber estado garantizados
antes de iniciar el “operativo descentralizador”.
La Ley Federal define las atribuciones y responsabilidades de los distintos
órganos de gobierno de la educación, redefiniendo las relaciones
entre el Estado Nacional, las Jurisdicciones Provinciales y la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA), teniendo en cuenta, entre otros, los
“criterios de unidad nacional, democratización, descentralización
y federalización, participación, equidad...” (Art. 51).
El Estado Nacional se reserva la “responsabilidad principal e indelegable”
de fijar la política educativa (Art. 2) y la de “garantizar el cumplimiento
de los principios, objetivos y funciones del Sistema Nacional de Educación”
(Art. 53 a). También le corresponde, sobre la base de los acuerdos
definidos en el Consejo Federal de Cultura y Educación (CFCyE),
la facultad de establecer las bases curriculares mínimas “dejando
abierto un espacio curricular suficiente para la inclusión de contenidos
que respondan a los requerimientos provinciales, municipales, comunitarios
y escolares” (Art. 53 b; disposición en la que se excluye a las
universidades); promover y organizar una red de formación, perfeccionamiento
y actualización del personal docente (Art. 53 g); evaluar periódicamente
la calidad del funcionamiento del sistema educativo (Art. 53 K; a este
respecto las universidades se rigen por la legislación específica)
e “implementar programas especiales para garantizar el ingreso, permanencia
y egreso de los alumnos/as en todos los ciclos y niveles del sistema” (Art.
53 e).
Asimismo le compete al Poder Edjecutivo Nacional, a través del
ministerio específico, dictar normas sobre equivalencias de títulos
y de estudios, estableciendo la validez automática de los concertados
en el seno del CFCyE (Art. 53 c) y las relativas a la revalidación
de títulos y certificados de estudios en el extranjero (Art. 53
l ).
Las autoridades jurisdiccionales (provinciales y MCBS) competentes
tienen, por su parte, la atribución dentro de su jurisdicción
de organizar, administrar y conducir los establecimientos educativos de
gestión estatal y autorizar y supervisar los de gestión privada.
En este sentido, les compete el diseño de la estructura de los respectivos
subsistemas (Art. 59 a y 59 c). Excepto la educación universitaria,
asumen la responsabilidad de la prestación de la totalidad de los
servicios educativos en todos sus niveles y modalidades. Esta modalidad
de gestión, tiende así a descentralizar el gobierno y la
administración directa de las escuelas.
Asimismo es de incumbencia de estas autoridades, “aplicar con las correspondientes
adecuaciones, las decisiones del CFCyE” (Art. 59 d) y evaluar periódicamente
el sistema educativo en el ámbito de su competencia (Art. 59 e).
El CFCyE aparece como la fórmula de “coordinación y concertación”
(Art. 54) de un sistema educativo descentralizado, y tiene la misión
de “unificar criterios entre las jurisdicciones” y “cooperar en la consolidación
de la identidad nacional” (Art. 55). Integrado por las máximas autoridades
educacionales de las distintas jurisdicciones constituye, dentro del texto
de la ley, el ámbito de articulación de la diversidad que
tiende a preservar la unidad del Sistema Educativo Nacional.
c) Un Discurso Alternativo
La mayoría de los documentos oficiales justifican la descentralización
educativa enmarcándola en un proyecto educacional fundado en la
concepción federal de organización del Estado. Sin embargo,
aparece como un mecanismo de re-centralización del poder en la medida
en que no condujo a una ampliación social en la distribución
del poder, incorporando a sectores sociales tradicionalmente excluídos
(Vázquez, 1995).
Si el motor de estos procesos hubiere estado orientado por objetivos
técnico-pedagógicos, la transferencia de los servicios nacionales
en sus diferentes niveles debería haberse realizado atendiendo las
condiciones que garantizaran un proceso eficaz; vale decir, teniendo en
cuenta la capacidad económico-financiera, de planificación
y gestión técnica, factibilidad de implementar estrategias
de redefinición de formación docente, posibilidades de generar
proyectos de regionalización curricular por parte de cada una de
las jurisdicciones provinciales.
Las voces críticas sostienen que los organismos multilaterales
de crédito y la banca privada extranjera apoyan y profundizan esta
política, presionando al Estado Nacional para reducir el gasto público
y aumentar la recaudación fiscal. En este contexto, se sustituiría
la concepción moderna de la educación como un derecho social
por la de educación como bien de consumo al decrecer la responsabilidad
del Estado en el financiamiento de la educación.
Si el Estado Nacional no implementa acciones compensatorias, podrían
agudizarse aún más las desigualdades geográficas en
la prestación de los servicios y la transferencia se convertiría
así en un instrumento de segmentación educativa. A esta realidad
habría que agregar la crisis de sentido por la cual atraviesa la
educación pública nacional (Braslavsky, 1987).
Notas
1- Aspectos considerados en la versión original de este trabajo y que por limitaciones de espacio no han podido ser desarrollados aquí.
Referencias Bibliográficas
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latinoamericana durante los próximos 25 años: construir su
sentido. La Educación. Revista Interamericana de Desarrollo Educativo.
Año 31 (101): 67-82.
Mcginn, N. 1987 Un proyecto de investigación y acción
para descentralización de sistemas educacionales en América
Latina y el Caribe. La Educación. Revista Interamericana de Desarrollo
Educativo. Año 31 (101): 165-180.
Ministerio de Educación y Justicia de la Nación 1988
Congreso Pedagógico. Informe Final de la Asamblea Nacional. Buenos
Aires.
Novick de Senén González, S. 1987 Reflexiones sobre las
posibilidades y perspectivas de la regionalización educativa en
América Latina. La Educación. Revista Interamericana de Desarrollo
Educativo. Año 31 (101): 135-154.
Puelles Benítez, M. 1993 Estudio teórico sobre las experiencias
de descentralización educativa. Revista Iberoamericana de Educación
(3): 13-40.
República Argentina. Ministerio de Cultura y Educación.
Ley Federal de Educación. 1993.
Sánchez Martínez, E. 1992 La descentralización
federal como criterio estratégico de la política educacional.
Separata de la Revista de la Universidad Blas Pascal. Año 1 (2):
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Tenti Fanfani, E. 1993 La escuela vacía. Deberes del Estado
y responsabilidad de la sociedad. UNICEF-Losada. Buenos Aires.
Vázquez, S. 1995 El discurso de la descentralización.
La lógica del ajuste. Revista La Educación en Nuestras Manos.
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